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各區(qū)委、區(qū)政府，市委各部委辦，市各國(guó)家機(jī)關(guān)，各國(guó)有企業(yè)，各人民團(tuán)體，各高等院校：

       經(jīng)市委、市政府同意，現(xiàn)將《北京市自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革方案》印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

中共北京市委辦公廳北京市人民政府辦公廳

2020年8月5日

北京市自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革方案

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。為加快健全本市自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步推動(dòng)首都生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》精神，結(jié)合本市實(shí)際，制定本方案。

一   、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，全面落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)北京重要講話精神，認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》為統(tǒng)領(lǐng)，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，積極改革創(chuàng)新，加強(qiáng)監(jiān)督管理，著力促進(jìn)自然資源集約利用、整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，為建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都提供基礎(chǔ)支撐。

(二)基本原則

——堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、集約利用。正確處理資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，嚴(yán)守保護(hù)底線，嚴(yán)格用途管制，優(yōu)化資源配置，提高利用效率，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

——履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益。堅(jiān)持主體明確、權(quán)能明晰、權(quán)責(zé)對(duì)等，處理好自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，平等保護(hù)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益。

——堅(jiān)持市場(chǎng)配置、政府監(jiān)管。以擴(kuò)權(quán)賦能、激發(fā)活力為重心，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用；加強(qiáng)政府監(jiān)督管理，促進(jìn)自然資源權(quán)利人合理利用資源。

——堅(jiān)持首善標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域協(xié)作。圍繞落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，提高自然資源資產(chǎn)管理水平，發(fā)揮示范作用；堅(jiān)持京津冀協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)。

(三)總體目標(biāo)。到2020年底，基本建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。到2022年底，形成完善的法規(guī)政策體系、監(jiān)督管理體系和技術(shù)支撐體系，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度全面運(yùn)行，自然資源保護(hù)成效和開(kāi)發(fā)利用效率顯著提升，為維護(hù)首都生態(tài)安全和資源安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

二   、主要任務(wù)

(四)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。加快構(gòu)建分類科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程的規(guī)范化管理。積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員盤(pán)活閑置宅基地。積極探索集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，創(chuàng)新國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，理順林地和林木資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開(kāi)發(fā)利用。理順取水權(quán)與地?zé)崴?、礦泉水采礦權(quán)，水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖的權(quán)利與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系。完善采礦權(quán)退出與土地使用權(quán)收回的銜接機(jī)制。創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，按照全民所有自然資源資產(chǎn)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資等相關(guān)政策細(xì)化完善本市工作措施并抓好落實(shí)。探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)模式，規(guī)范推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易市場(chǎng)建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)利用集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作。

(五)明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)責(zé)。在本市代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)范圍內(nèi)，研究建立分級(jí)行使所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，將部分自然資源保護(hù)利用權(quán)責(zé)歸屬區(qū)政府和市政府相關(guān)部門(mén)。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，根據(jù)市、區(qū)自然資源資產(chǎn)管理事權(quán)，合理調(diào)整收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)，并加大對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)支持力度。推進(jìn)農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，依法落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，增強(qiáng)其對(duì)集體所有自然資源資產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，提高管理和經(jīng)營(yíng)能力。保證各類市場(chǎng)主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同等受到法律保護(hù)。

(六)開(kāi)展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。建立自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系，制定本市自然資源調(diào)查地方標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。統(tǒng)一組織實(shí)施自然資源調(diào)查，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為基礎(chǔ)適時(shí)開(kāi)展自然資源基礎(chǔ)調(diào)查，并結(jié)合自然資源專項(xiàng)調(diào)查，掌握重要自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用狀況。開(kāi)展自然資源全覆蓋動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)，提高監(jiān)測(cè)頻率和精度，對(duì)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田、自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)等區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。研究建立自然資源資產(chǎn)核算評(píng)價(jià)體系和核算規(guī)則，在實(shí)物量統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，探索價(jià)值量核算，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。落實(shí)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，建立本市統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作體系。開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)清查。建立統(tǒng)一權(quán)威的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)信息發(fā)布機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

(七)加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。堅(jiān)持確權(quán)登記法治化，制定本市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案，重點(diǎn)推進(jìn)各類自然保護(hù)地、森林、山嶺、濕地、河流等重要生態(tài)空間確權(quán)登記，逐步實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋。清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)、使用權(quán)邊界。開(kāi)展宅基地使用權(quán)確權(quán)工作，落實(shí)代征道路、綠化用地產(chǎn)權(quán)主體。健全登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，構(gòu)建信息共享機(jī)制，提升公共服務(wù)能力和水平。

(八)強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)。完善本市國(guó)土空間規(guī)劃體系，健全規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施與產(chǎn)權(quán)制度、管理政策之間的銜接。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等控制線。建立健全國(guó)土空間用途管制制度，嚴(yán)格執(zhí)行用途管制規(guī)則、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策和負(fù)面清單。加快構(gòu)建自然保護(hù)地體系，建立統(tǒng)一的分級(jí)分類管理體系，健全自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等制度。完善監(jiān)控手段，積極預(yù)防、及時(shí)制止破壞自然資源資產(chǎn)行為。依法依規(guī)解決部分現(xiàn)有使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)合理退出問(wèn)題。探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。建立完善生態(tài)林、濕地、耕地等自然資源以及生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。完善保護(hù)成效評(píng)價(jià)考核機(jī)制。積極探索生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)途徑，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。

(九)促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開(kāi)發(fā)利用。既要通過(guò)完善價(jià)格形成機(jī)制，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性出讓，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用；又要通過(guò)總量和強(qiáng)度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。深入推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍，落實(shí)加快科技創(chuàng)新構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)用地政策。分區(qū)域、差別化引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)設(shè)置，嚴(yán)控并逐步減少固體礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用總量，加快固體礦山退出，倡導(dǎo)礦山企業(yè)就地轉(zhuǎn)型。完善地?zé)豳Y源開(kāi)發(fā)利用管理體系，實(shí)施地?zé)豳Y源差別化供應(yīng)，制定地?zé)岵傻V權(quán)到期差別化處理政策。健全水資源開(kāi)發(fā)利用制度，建立水資源統(tǒng)一配置、總量管控、分級(jí)監(jiān)管制度。逐步退養(yǎng)以河湖水庫(kù)為水源的養(yǎng)殖業(yè)。建立健全京津冀水生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。完善自然資源資產(chǎn)分等定級(jí)價(jià)格評(píng)估制度和價(jià)格審核制度，統(tǒng)籌建立政府公示價(jià)格體系，實(shí)現(xiàn)基準(zhǔn)地價(jià)全覆蓋。創(chuàng)新各類自然資源資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，完善土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目成本審核機(jī)制。完善自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系，將自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)要求納入自然資源出讓合同。落實(shí)自然資源資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場(chǎng)規(guī)則，明確受讓人開(kāi)發(fā)利用自然資源資產(chǎn)要求。推進(jìn)自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)和服務(wù)體系建設(shè)，建立統(tǒng)籌銜接工作機(jī)制，健全市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管和調(diào)控機(jī)制，建立自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)信用體系，探索增加生態(tài)產(chǎn)品交易種類。

(十)推動(dòng)自然生態(tài)空間系統(tǒng)修復(fù)。堅(jiān)持政府管控與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)并舉，增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)合力。編制實(shí)施國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，實(shí)施自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理。統(tǒng)籌推進(jìn)綠色廊道建設(shè)、百萬(wàn)畝造林、生態(tài)清潔小流域建設(shè)、土地資源整理、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)等工程。推進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。做好留白增綠，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量實(shí)施機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)城市有機(jī)更新、環(huán)境綜合整治、違法建設(shè)拆除等各項(xiàng)工作，探索老城有機(jī)更新模式，推動(dòng)城市修補(bǔ)和生態(tài)修復(fù)。鼓勵(lì)各類主體通過(guò)租賃、置換等方式擴(kuò)大自然生態(tài)空間。建立健全依法建設(shè)占用耕地、林地和壓覆礦產(chǎn)的占用補(bǔ)償制度，嚴(yán)格占用條件，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力和生態(tài)服務(wù)價(jià)值為基礎(chǔ)完善測(cè)算方法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制，由責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)或賠償責(zé)任；責(zé)任人滅失的，遵循屬地管理原則，按照事權(quán)由屬地政府組織開(kāi)展修復(fù)工作。從保護(hù)所有者權(quán)益角度，完善自然資源資產(chǎn)損害賠償制度。按照誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益原則，通過(guò)賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等政策措施，激勵(lì)社會(huì)投資主體從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

(十一)健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系。發(fā)揮人大、行政、監(jiān)察、司法、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督作用，形成監(jiān)管合力。市、區(qū)政府定期向本級(jí)人大常委會(huì)提交國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況專項(xiàng)報(bào)告，依法接受監(jiān)督。根據(jù)法律授權(quán)和代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度，建立自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)制度，持續(xù)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息公開(kāi)制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立統(tǒng)一的自然資源三維時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)，提升監(jiān)督管理效能。依托本市行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)，完善自然資源行政執(zhí)法與刑事司法無(wú)縫銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享、案情通報(bào)、案件移送。加強(qiáng)自然資源督察，完善自然資源資產(chǎn)督察執(zhí)法體制，加強(qiáng)督察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)肅查處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域重大違法案件。

(十二)完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法規(guī)體系。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、政策文件和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，適時(shí)制定、修訂、廢止本市地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件。建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議和訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)、多元化的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制，建立各級(jí)政府牽頭、多部門(mén)配合的權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)制。全面落實(shí)公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等法律制度，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)民事、行政、刑事案件協(xié)同審判機(jī)制。

三   、保障措施

(十三)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革涉及重大利益調(diào)整，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局，必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推行。各區(qū)各部門(mén)各單位要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，按照本方案和任務(wù)分工抓好工作落實(shí)。市規(guī)劃自然資源委要牽頭建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革聯(lián)席會(huì)議制度，組織市發(fā)展改革、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、園林綠化等部門(mén)協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。

(十四)積極改革創(chuàng)新。針對(duì)重要專項(xiàng)工作，爭(zhēng)取承擔(dān)國(guó)家試點(diǎn)任務(wù)。鼓勵(lì)各區(qū)各部門(mén)各單位積極參與，主動(dòng)探索實(shí)踐，創(chuàng)新改革路徑，及時(shí)總結(jié)提升，形成可復(fù)制、可推廣的制度成果。

(十五)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。加強(qiáng)政策解讀，系統(tǒng)闡述自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義、基本思路和重點(diǎn)任務(wù)。利用世界地球日、全國(guó)土地日等重要紀(jì)念日，開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)，營(yíng)造良好氛圍。